Dias Toffoli, CNJ e Colegiado Nacional.

O Ministro Dias Toffoli do STF concedeu segurança suspendendo os efeitos da decisão do CNJ que determinou aos registradores de Títulos e Documentos que observassem o princípio da territorialidade, relativamente às notificações.

Ele o fez por questões de ordem formal, nomeadamente o desrespeito ao princípio do contraditório, no seu entender, mas o que chama a atenção é que ele defendeu, lateralmente, que o CNJ talvez devesse conduzir-se por uma intervenção mais “minimalista” em temas como este, mormente em face de já haver atividade normativa por parte dos Tribunais Estaduais.

O tema merece reflexão, mas ultimamente tenho pensado que a própria sobrevivência da atividade notarial e registral no século XXI tem demandado uma centralização de algumas questões, cujo tratamento em sede regional tem sido insuficiente para dar o necessário impulso que nossa atividade requer nesse começo de século.

É por isso que tenho defendido inclusive a criação de um Colégio Registral nacional, com sub-seções estaduais, de filiação obrigatória, aos moldes da OAB, pois só assim, penso, teremos o necessário peso institucional e político que nossa atividade necessita.

No atual estágio, parece-me que o CNJ tem ocupado um espaço importante de normatização das atividades notariais e registrais, sendo um fôro bastante adequado para a discussão dos temas tendentes à modernização dos registros públicos.

Enfim, segue a decisão do Ministro Dias Toffoli.

MS 28.772 – MANDADO DE SEGURANÇA

DECISÃO

Vistos.

Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, de LIMONGI, WIRTHMANN VICENTE E BRUNI ADVOGADOS S/S em face do colendo CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA e do CONSELHEIRO RELATOR DO PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS No 0001261-78.2010.2.00.0000, no qual se expõe e requer o seguinte:

a) a autoridade impetrada, por meio de decisão monocrática de 12/4/2010, determinou que “os oficiais de Títulos e Documentos de todo o País obedeçam ao princípio da territorialidade”, o que implica dizer que “somente realizem notificações dentro dos limites territoriais das respectivas circunscrições”;

b) essa medida foi tomada em procedimento de Pedido de Providências no 0001261-78.2010.2.00.0000, apresentado pelo INSTITUTO DE REGISTRO DE TÍTULOS E DOCUMENTOS E DE PESSOAS JURÍDICAS DO BRASIL;

c) o impetrante é escritório de advocacia constituído desde 2003, com sede no Município de São Paulo, tendo em seu objeto societário a cobrança extrajudicial e judicial de valores, o que implica a necessidade de utilização de serviços cartorários;

d) de molde a otimizar seus serviços, o impetrante vale-se de alguns cartórios, em detrimento de outros, por força de sua maior especialização e estrutura técnica mais adequada ao processo de cobrança adotado pelo autor;

e) o modelo de cobrança do impetrante é concluído em quarenta e oito horas; se aplicada a diretiva do CNJ, esse prazo é alongado para cinquenta e quatro dias;

f) a realidade das serventias brasileiras apresenta “Cartórios que sequer tem telefone, muito menos serviço de internet ou meios tecnológicos para receber notificações extrajudiciais por via eletrônica”;

g) o procedimento de pedido de providências foi indevidamente autuado como tal, pois originariamente o  INSTITUTO DE REGISTRO DE TÍTULOS E DOCUMENTOS E DE PESSOAS JURÍDICAS DO BRASIL formulou ao CNJ uma “reclamação para garantia das decisões”;

h) essa indevida fungibilidade implica a nulidade do procedimento, pois a reclamação pressupõe a existência de decisão descumprida, e, na espécie, houve exclusiva determinação no sentido de respeito à divisão territorial em face do Tribunal de Justiça do Espírito Santo, sem possibilidade de extensão a outras unidades federadas;

i) a decisão impugnada é ofensiva do princípio da isonomia, na medida em que o procedimento adotado no Espírito Santo, para sua replicação em outros Estados, demandaria a observância de requisitos formais (audiência pública; recebimento de manifestação dos cidadãos, dentre outros) nas demais unidades federadas;

j) a decisão do CNJ é ilegal, porque ofensiva da Lei no 6.015/1973, que em seu artigo 130 afirma serem registrados nos domicílios das partes contratantes apenas os atos indicados em seus artigos 128 e 129, o que exclui o ato de notificação extrajudicial;

k) o artigo 160, da Lei de Registros Públicos, não estabelece a obrigatoriedade da adoção do critério da territorialidade: “O comando legal é no sentido de que o Oficial pode requisitar a atuação de oficiais de registro em outros municípios, patente assim o caráter de faculdade e não obrigação conferida ao Oficial.

l) a Lei no 8.935/1994, em seu artigo 12, limita o princípio da territorialidade apenas aos oficiais de Registro de Imóveis e Civis das Pessoas Naturais;

m) a medida do CNJ praticamente estabelece um regime de “cartas precatórias extrajudiciais”, o que é contrário à filosofia do órgão, orientada pela busca da celeridade na prestação da Justiça;

n) deve ser deferida liminar para suspender, até o final julgamento da segurança, os efeitos da decisão monocrática da autoridade impetrada;

o) quanto ao mérito, a segurança há de ser concedida em definitivo, com a nulidade do ato praticado.

Juntados documentos.

É o relatório.

A impetração dirige-se contra decisão monocrática de conselheiro relator do CNJ, que adveio de provocação do INSTITUTO DE REGISTRO DE TÍTULOS E DOCUMENTOS E DE PESSOAS JURÍDICAS DO BRASIL – IRTDPJBrasil, consubstanciada em “reclamação para garantia das decisões”, como expressamente alude aquela entidade em seu requerimento depositado nas folhas 38-42.

Da leitura do mencionado petitório, extrai-se que o CNJ, por meio de Auto Circunstanciado de Inspeção Preventiva, realizado no Estado do Espírito Santo, identificou que, na Comarca de Cariacica, o Registro de Títulos e Documentos expedia notificações extrajudiciais para qualquer município do País. Essa conduta, como se assinalou no Auto, “subtrai a competência dos demais registradores de títulos e documentos do país, implanta concorrência predatória que pode inviabilizar o serviço de títulos e documentos de outras comarcas que obedecem ao valor dos emolumentos na tabela, desequilibra a autonomia financeira que deve ser preservada para todas as unidades dos serviços e ofende frontalmente o estabelecido na regra legal prescrita no art. 160 da Lei de Registros Públicos (…)”

O requerimento do IRTDPJBrasil, na reclamação, foi no sentido de que se publicasse aviso a todos os oficiais de Registro de Títulos e Documentos para que paralisassem o encaminhamento de notificações extrajudiciais diretamente aos destinatários, que não possuíssem domicílio no território das respectivas delegações.

A reclamação foi autuada como pedido de providências, tendo recebido o número  0001261-78.2010.2.00.0000 e sido distribuída, por prevenção, ao Conselheiro Leomar Barros Amorim de Sousa. A autoridade impetrada determinou fossem os Tribunais de Justiça instados a se pronunciar sobre o pedido do IRTDPJBrasil.

Nos autos, há diversos expedientes dos Tribunais de Justiça, de cujo teor se extrai que a maioria desses órgãos judiciários possui normas internas vedando a expedição de notificações para além dos limites territoriais das comarcas respectivas. É esse o caso dos Tribunais de Apelação do Distrito Federal, Santa Catarina, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Espírito Santo, Amapá, Minas Gerais, Rio Grande do Norte, Goiás, Rio de Janeiro e Mato Grosso.

Os Tribunais de Justiça do Piauí, Rio Grande do Sul, Ceará, Tocantins, Paraíba, Bahia, Acre e Amazonas, por sua vez, informaram que não possuem normas disciplinando a matéria, desconhecem as práticas de seus cartórios ou não ofereceram subsídios conclusivos sobre o tema.

O Estado do Paraná, por seu Tribunal de Justiça, foi o único a fundamentar expressamente a tese de que não se aplica aos Cartórios de Títulos e Documentos o princípio da territorialidade.

A decisão impetrada (fls. 217-223), de caráter monocrático, apresentou as razões abaixo sintetizadas:

a) a matéria objeto do requerimento do  IRTDPJBrasil foi analisada, por meio de outras provocações, no Pedido de Providências no 642, quando ficou expressamente declarada a ilegalidade da prática dos registradores de títulos e documentos do Estado de São Paulo de proceder a notificações extrajudiciais por via postal para municípios de outros entes federados, bem assim no Auto Circunstanciado de Inspeção no Estado do Espírito Santo (Portaria no 127/2009), onde também se pontificou a ilicitude das notificações extrajudiciais realizadas em outros Estados;

b) a primeira decisão do CNJ obrigou apenas os registradores de títulos e documentos do Estado de São Paulo, enquanto a segunda foi relativa tão somente aos homólogos do Estado do Espírito Santo;

c) dessa forma, como assinala o relator, a decisão no Auto Circunstanciado de Inspeção do Poder Judiciário do Espírito Santo, “não obstante ter declarado que o princípio da territorialidade fosse observado pelos registradores de todo o País, não providenciou a intimação de todos os Tribunais Estaduais do teor da decisão, razão pela qual determinei a intimação destes para que não haja equívocos quando do cumprimento por todos os registradores de títulos e documentos.”;

d) a decisão pode ter caráter liminar, dado já existir manifestação colegiada pelo CNJ.

Esse conjunto de elementos permite apresentar três conclusões:

1. Não houve decisão de caráter erga omnes do CNJ em relação às serventias cartorárias que realizam notificações extrajudiciais. O Pedido de Providências no 642, de caráter colegiado, dirigiu-se tão somente aos registradores de Títulos e Documentos do Estado de São Paulo. O Auto Circunstanciado deu causa à Portaria no 127, de 5.6.2009, cujos limites estão adstritos ao Estado do Espírito Santo.

2. A decisão impetrada não notificou os Tribunais de Justiça com vistas a compeli-los ao cumprimento do que determinado no Pedido de Providências no 642 ou na Portaria no 127, de 5/6/2009, mas simplesmente o fez para que prestassem informações sobre a situação das notificações extrajudiciais em face da territorialidade, nas respectivas jurisdições. A maior parte dos Tribunais ofereceu subsídios, alguns deles de cunho inconclusivo.

Logo, não é correta a assertiva na qual se baseou a autoridade impetrada de que foi satisfeito o contraditório, muito menos é correto seu entendimento de que é possível, em outro procedimento, estender a eficácia de decisões de caráter inter partes para terceiros.

3. Na prática, o que decidido no Pedido de Providências no 642 vem sendo objeto de normatização específica, no âmbito da competência de cada um dos Tribunais de Justiça, com a majoritária orientação no sentido de se proibir as notificações extrajudiciais de caráter extraterritorial. Com a ressalva expressa do Estado do Paraná, que diverge frontalmente do posicionamento do CNJ e com a situação dúbia de outros entes, tem-se que a maior parte desses órgãos já editou regras e cumpre estritamente os ditames da territorialidade.

A questão sobre a conversão da reclamação em Pedido de Providências é, ao menos por agora, de baixa densidade jurídica. Há pouca influência desse ato, que, em princípio, revela desapego um tanto exagerado pelas formalidades processuais, em relação ao efeito jurídico da decisão atacada.

O mérito – a legalidade ou não das práticas cartorárias extrajudiciais em detrimento da territorialidade – é igualmente de difícil apreciação nesta sede, porquanto esgota a própria segurança.

De qualquer sorte, como apreciação lateral, anoto que a natureza das notificações extrajudiciais é bem diversa dos procedimentos deduzidos em juízo, que guardam estrita conexão com o contraditório e a distribuição territorial da jurisdição, o que, neste último caso, demanda a observância das regras de divisão de competência, com seus efeitos reflexos, ao exemplo de cartas precatórias. A notificação, nas célebres lições de Orlando Gomes, nesse ponto inspirado na dogmática alemã, é um mero ato de participação, ou seja, o ato pelo qual alguém cientifica a outrem um fato que a este interessa conhecer (Cf. Introdução ao Direito Civil. Atualização de Humberto Theodoro Júnior. 15 ed.  Rio de Janeiro, Forense, 1998. p. 256). Não se forma uma relação bilateral entre notificante e notificado pela mera expedição do ato notificatório. Se for resistida a pretensão do notificante, a solução do conflito dar-se-á pela via judicial, agora sim, seguindo-se regras territoriais (ou, excepcionalmente, ligadas à autonomia privada – foro contratual – ou à competência hierárquica).

Remanescem, por assim, apenas as três conclusões acima expostas, ostensivas de aspectos de índole formal.

Na realidade, como dito, os Tribunais de Justiça ocuparam o espaço nomogenético – e o fizeram mui bem – e regularam a questão central deste writ of mandamus. Uma interferência do STF, que desfizesse dessa legítima produção normativa pelos Tribunais locais, só criaria efeitos deletérios.

De outro lado, há precedente do CNJ sobre o tema, o qual, no entanto, não possui eficácia erga omnes. Ao meu viso,  o procedimento adotado pelo relator Conselheiro Leomar Barros Amorim de Souza extrapolou os limites de sua atuação, na medida em que:

a) se utilizou de um procedimento, em fase inicial, para dar eficácia extensiva e contra terceiros, sem prévio contraditório e sem os necessários atos de audiência bilateral ou plurilateral, a decisões específicas advindas de outros feitos administrativos;

b) confundiu o mero pedido de informações aos Tribunais de Justiça com a realização de atos tendentes à realização do contraditório.

Não há como se afastar a irregularidade formal ab ovo do procedimento, o que implica a necessidade de deferimento da liminar pretendida, o que se faz, todavia, com alguns temperamentos.

O primeiro é que os efeitos dos decisa colegiados no Pedido de Providências no 642 e no Auto Circunstanciado de Inspeção no Estado do Espírito Santo (Portaria no 127/2009) permanecem intactos. A impetração contra esses não se dirigiu, nem o poderia, sob pena de decadência. Sua eficácia, que não foi objeto de qualquer impugnação judicial, é íntegra e deve ser uniformemente aceita nos respectivos âmbitos e em relação a seus destinatários.

Esse capítulo da decisão há de ser bem realçado, pois, do contrário, ter-se-ia, por meios indiretos, a transformação desta segurança em remédio contra todos os atos anteriores do CNJ relativos ao princípio da territorialidade nas serventias de títulos e documentos. Pelos limites objetivos e subjetivos da demanda, isso não é possível.

O segundo ponto é que a decisão não interfere na legitimidade normativa dos Tribunais de Justiça, os quais, como visto, em sua maioria, já cuidaram do problema, de uma forma ou de outra.

A outorga da liminar, nesse contexto, é levada a cabo em nome da observância de princípios formais que possuem inequívoca relevância no quadro constitucional, mormente quando suportam o contraditório, o devido processo legal e a impossibilidade de supressão de direitos sem sua prévia observância.  Nada além disso e sem qualquer compromisso com a questão de fundo, cuja consubstanciação, ao meu ver, ocorreu ainda no Pedido de Providências no 642.

Deixo por fim, uma aproximação de cunho lateral, posto que de relevo para este e outros casos semelhantes.

Discute-se na atualidade, especialmente na dogmática norte-americana, a teoria da autocontenção e a teoria minimalista, segundo as quais, com as respectivas diferenciações,  as Cortes Constitucionais devem optar, muitas vezes, pelo “silêncio eloquente”, decidindo menos para decidir melhor, e reservando aos espaços de deliberação democrática a necessária autonomia para resolver os conflitos sociais e jurídicos. Nesse grupo de pensadores, com orientações ideológicas antagônicas, estão nomes como o justice Antonin Scalia (A matter of interpretation. Princeton: Princeton University Press, 1997. passim), de notórias convicções republicanas,  e Cass Sunstein (One case at a time: judicial minimalism on the Supreme Court. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1999. passim), o jurista mais influente do Partido Democrata na atualidade.

Cass Sunstein (Op. cit., p. 259) é explícito ao afirmar que a Corte deve “dar passos pequenos e reversíveis (…). Certas formas de minimalismo podem promover objetivos democráticos, não só por deixarem coisas por decidir, mas também por permitirem a convergência de opiniões com o tempo e incentivarem processos de deliberação democrática” .

O prestígio aos fóruns democráticos tradicionais, como o Congresso Nacional, em relação ao caso dos autos, dá-se pela atribuição à atividade legislativa da primazia na busca de soluções para situações de normatização ambígua, ao exemplo do que parece ser a relativa ao princípio da extraterritorialidade. Se esse minimalismo vale para o STF, é de ser ponderado se não deve ser também acatado pelo CNJ, especialmente quando há legitimidade nomogenética pelos Tribunais locais.

Convencido estou do perigo da demora, na medida em que o impetrante, de modo técnico e documentadamente, provou os efeitos da não-utilização das serventias extrajudiciais em suas atividades. Ampliar-se o prazo de ultimação dos procedimentos notificatórios para cinquenta e quatro dias é algo que efetivamente lhe trará custos e poderá inviabilizar a eficácia de seu modelo de atuação.

Ante o exposto, defiro a liminar pretendida para suspender os efeitos da decisão monocrática da autoridade impetrada, ressalvada a eficácia do que decidido pelo CNJ no Pedido de Providências no 642 e no Auto Circunstanciado de Inspeção no Estado do Espírito Santo (Portaria no 127/2009), bem assim quaisquer outros atos normativos daquele colegiado, não alcançados por esta impetração.

Notifique-se a autoridade impetrada, no prazo de lei.

Ciência à Advocacia-Geral da União, nos termos da lei.

Publique-se.

Brasília, 27 de abril de 2010.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator

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Sobre Luciano Passarelli

Registrador Imobiliário. Mestre e doutor em Direito Civil (PUC-SP). Professor de Direito Notarial e Registral Imobiliário.
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